1. Люстрация: исторический и политический фон
Термин «люстрация» происходит от латинского слова lustratio (очищение жертвоприношением). В Древней Греции и Риме он означал специальный ритуал, направленный на очищение субъекта либо сообщества от дурного влияния, неудачи или коллективной вины. Как юридический инструмент, применяемый с целью недопущения ошибок прошлого, люстрация в некоторой степени имела место при попытках американцев покончить с прошлым после гражданской войны в середине XIX в., а также в процессах денацификации и дефашизации после Второй мировой войны. Люстрация в самом широком и современном понимании как системное решение, служащее общей верификации лиц, выполняющих государственные функции, появилась в Чехословакии – первом посткоммунистическом государстве, в котором этот процесс был осуществлен. Люстрация в разных формах и с разными последствиями была затем проведена в большинстве посткоммунистических стран Центральной Европы и прибалтийских государствах. Также после победы Революции роз в Грузии (в 2003 г.) и вступления в должность президента Михаила Саакашвили (в 2004 г.) люстрация была узаконена парламентом, но заблокирована в судебном порядке.
Люстрация часто понимается как один из видов специальной проверки политиков и государственных чиновников, но кроме существенных сходств, между люстрацией и другими типами проверок наблюдаются принципиальные отличия. Специальная проверка проводится и должна проводиться в каждой стране с целью определения соответствия кандидатов, претендующих на должность госслужащих. Люстрация же является особой формой проверки, принципиальной целью которой является ограничение возможности получения должности теми лицами, которые могли бы представлять угрозу для государства в период трансформации после падения предшествовавшего (несуверенного, недемократического, преступного) режима.
Люстрация часто проводится с целью обеспечения так называемого правосудия переходного периода (англ. transitional justice). Область ее применения и методы могут значительно отличаться. В некоторых случаях лица, связанные с предыдущим режимом, получали лишь запрет работы в государственной администрации. В иных случаях люстрация служит, скорее, для достижения национального согласия, примером чего может послужить решение, основанное на учреждении так называемой Комиссии правды и объединения, прообразом которой была комиссия епископа Десмонда Туту в Южной Африке после падения апартеида. Применяемые решения зависят обычно от того, насколько агрессивным по отношению к собственным гражданам был предыдущий режим, а также до какой степени общество консолидировано и готово ограничить влияние его бывших представителей на новую реальность. Сильная общественная поляризация, которая базируется на политических разногласиях, существенно усложняет поиск консенсуса, обеспечивающего реализацию соответствующих законодательных решений.
Чтобы урегулировать вопросы, связанные с люстрацией, Совет Европы принял Резолюцию 1096 (в 1996 г.), которая дает рекомендации, касающиеся расчетов с прошлым в посткоммунистических государствах. Несмотря на то, что резолюция на введение люстрационных решений определяет срок не более 10 лет с момента начала трансформации системы, на практике она стала путеводной также для государств, которые в настоящее время переживают революционную смену власти. Резолюция также является главным основанием вынесения решений по делам о люстрации, которые ведутся Европейским судом по правам человека в Страсбурге.
В случае Украины, после падения коммунизма в Центральной и Восточной Европе люстрация не проводилась (даже в символическом плане, касающемся присутствия реликтов коммунизма в истории и публичном пространстве), а политическая реальность делала любой компромисс в этом вопросе невозможным. Трансформация системы, связанная с распадом СССР и обретением независимости Украиной, была – и особенно мы наблюдаем это в последние месяцы – поверхностной. В результате в структурах власти осталось много лиц, в разной степени связанных с прошлым коммунистическим режимом, которые никогда не прерывали своих формальных и неформальных связей со структурами бывшего СССР, в том числе со структурами безопасности и разведки (КГБ, ГРУ), действующими ныне в интересах Российской Федерации.
Тема люстрации стала заметной во время Оранжевой революции в 2004 г., которая положила начало массовым общественным протестам против фальсификации президентских выборов в интересах кандидата от Партии регионов, Виктора Януковича, поддерживаемого еще исполнявшим на тот момент обязанности президента Леонидом Кучмой. Тогда же появились первые инициативы, направленные на окончательный разрыв с тоталитарным прошлым. Известный антикоммунистический диссидент и депутат украинского парламента Левко Лукьяненко выступил с инициативой проведения люстрации с целью проверки, не участвовали ли лица, претендующие на руководящие должности в органах законодательной, исполнительной и судебной власти на центральном, региональном и местном уровне, – в фальсификации президентских выборов в 2004 году, и не были ли они тайными сотрудниками бывших советских служб безопасности. Наряду с люстрацией Лукьяненко предлагал, однако, амнистию и общенациональное объединение во имя построения общего будущего, основанное на признании в совершенных действиях. Однако это предложение не нашло широкого отклика, и его концепции окончательно не приняли форму законодательной инициативы. Вскоре после этого по инициативе Блока Юлии Тимошенко был разработан законопроект № 7028, который все же был отклонен во время его проработки в комитетах Верховной Рады Украины. Та же судьба постигла тогда и следующий люстрационный законопроект, поданный по инициативе лидера партии «Свобода» Олега Тягнибока. Он возобновил свою инициативу в 2012 г., и в этом случае она также не была реализована.
После падения правительства Виктора Януковича в феврале 2014 г. люстрация как один из главных общественных постулатов (наряду с евроинтеграцией и борьбой с коррупцией) вернулась в фарватер политической жизни в модифицированной форме: в этот раз должна была служить, прежде всего, инструментом борьбы со старым коррумпированным политическим и чиновническим классом, воспринимаемым как главное препятствие на пути модернизации страны.
Другим фактором, повышающим накал публичных дебатов, явилось качество командования в так называемой зоне ATO (зоне проведения украинской антитеррористической операции в восточных регионах страны, направленной против незаконных вооруженных формирований, поддерживаемых Россией), повлекшее значительные потери украинских сил. Антитеррористическая операция была объявлена 15.04.2014 и продолжается до настоящего времени. Ответственность за ее проведение лежит на Минобороны и генеральном штабе, а также на командовании операцией. Есть подозрение, что часто командование преднамеренно ведет действия неумело, что в свою очередь вызвано значительной инфильтрацией украинских силовых структур со стороны российских разведслужб. Влияла на них также коррупция, доходившая до случаев продажи амуниции, предназначенной для участников боевых действий, на черном рынке, и даже до попыток продажи (в том числе боеприпасов) собственным солдатам. В связи с этими обстоятельствами глава Общественного люстрационного комитета Егор Соболев назвал планируемое люстрационное законодательство «правом, написанным кровью наших солдат».
2. Люстрационные инициативы после окончания протестов на Майдане в феврале 2014 г.
Растущее общественное давление, касающееся люстрации (примером которому является резкий по существу девиз: «люстрация или кастрация») привело к тому, что многие парламентарии и общественные активисты начали параллельно работать над люстрационными проектами, формировать общественные люстрационные комитеты и готовить предложения законов, из числа которых, в конечном итоге, многие попали на рассмотрение Верховной Рады Украины. Следует заметить, что как в обществе, так и в многочисленных рабочих группах, понимание термина «люстрация» принимало очень разные формы (от идентификации сотрудников спецслужб третьих государств до имущественной люстрации, служащей борьбе с коррупцией, а также смешанные решения).
За период до 9.04.2014 в Верховной Раде были зарегистрированы четыре разных люстрационных законопроекта:
- № 4570 – поданный Олегом Тягнибоком от партии «Свобода»;
- № 4570-1 – поданный Владимиром Арьевым («Батькивщина», ранее блок «Наша Украина»);
- № 4570-2 – поданный Валерием Пацканом («УДАР»);
- № 4570-3 – поданный Романом Чернегой («УДАР»).
Закон, предложенный «Свободой», был наиболее радикальным проектом. Он предусматривал снятие с должностей всех судей и прокуроров, выполнявших свои функции в период правления Виктора Януковича (2011-2014 г.), а также всех высших государственных чиновников, которые были уличены в коррупции или участвовали в каких-либо деяниях против протестующих на Майдане. Закон не предусматривал в их случае права обжалования люстрационного решения ни в судебном порядке, ни в каком-либо ином органе. Люстрации должны были быть подвергнуты все лица, занимающие государственные должности, начиная с президента Украины и руководства его администрации, премьера и членов Кабинета Министров(правительства), а также глав департаментов, отделов и их заместителей во всех центральных, региональных и местных учреждениях государственной администрации. По люстрации была ответственна комиссия, созванная Верховной Радой Украины, с региональными отделами и с особым статусом. Согласно предложенному закону, каждое дело было подготовлено индивидуально и с возможностью опротестования в суде.
Проект, предложенный «Батькивщиной», кроме должностей, указанных в проекте «Свободы», дополнительно упоминал о чиновниках Автономной Республики Крым и Центральной избирательной комиссии, а также обо всех юридических подразделениях, включая адвокатуру. Обязательному освобождению от занимаемой должности подлежали подвергнутые люстрации лица в случае, если они:
- входили в какие-либо центральные и региональные структуры Коммунистической Партии Украины;
- были должностными лицами или сотрудниками КГБ;
- были студентами Высшей школы Комитета государственной безопасности (КГБ) при Совете Министров СССР им. Ф. Дзержинского в Москве, а также других школ и курсов для офицеров КГБ;
- в период правления Виктора Януковича выносили приговоры протестующим (судьи), инициировали или разрешали акции, направленные против участников Евромайдана;
- участвовали в коррупции.
Закон предусматривает создание независимой Государственной люстрационной комиссии Украины, ответственной за проведение проверки децентрализованным образом, – комиссия должна была иметь центральный офис и региональные представительства, синхронно исполняющее обязанности. Ее состав, процедура набора членов, а также полномочия были достаточно подробно прописаны вместе с гарантированием финансирования, обеспечивающего возможность эффективного действия. Закон не предусматривал возможности обжалования в суде отрицательного результата проверки.
Проекты, внесенные от партии «УДАР», были в наибольшей степени приближены к польским люстрационным решениям и наиболее либеральны. Они предусматривали проверку только трех наивысших категорий государственных чиновников, включая народных депутатов Украины (членов парламента), министров и вице-министров, членов Центральной избирательной комиссии, членов Высшего судебного совета, а также верховных судей центральных судов. Отстранению от должности должны были подлежать лица, которые:
- занимали руководящие должности в органах Коммунистической партии Украины либо Коммунистической партии Советского Союза;
- несли ответственность за любую деятельность в виде принятия решений или поддержки преследования парламентской оппозиции и граждан за их политическую или общественную активность в период с 15.12.2000 до 23.01.2005 (второй срок президента Леонида Кучмы), а также с 01.04.2010 до 01.04.2014 (правительство Виктора Януковича);
- несли ответственность за доказанное участие в каких-либо избирательных фальсификациях.
Этот закон предусматривал создание независимого Люстрационного Комитета в виде органа, располагающего полномочиями для проведения люстрации, а также уточнял его полномочия и связывал его каденцию с каденцией Верховной Рады.
09.04.2014 председатель Верховной Рады Украины и временный глава государства (до момента проведения президентских выборов) Александр Турчинов (являющийся в то же время одним из лидеров партии «Батькивщина») предложил отозвать все проекты люстрационных законов и обратился с просьбой к председателю Общественного люстрационного комитета Егору Соболеву предпринять попытки унификации предложенных решений. Однако это не остановило депутатов Романа Чернегу («УДАР») и Сергея Каплина («УДАР») перед регистрацией следующих предложений, зарегистрированных впоследствии как № 4678 и № 4678-1. Всего за период с конца февраля до начала апреля 2014 г. было предложено 6 официально зарегистрированных в Верховной Раде проектов люстрационных законов.. Кроме того, существовали концепции общественных активистов из разнообразных местных гражданских комитетов. Однако среди предложенных активистами программ вид продуманного проекта имела только разработка харьковской Группы защиты прав человека, представленная Евгением Захаровым.
Очевидно, что Украина должна начать процесс очищения власти с тотального пересмотра и проверки правосудия, которое считается одним из основных гнездилищ коррупции в стране. В связи с этим 08.04.2014 Верховная Рада приняла закон «О восстановлении доверия к аппарату справедливости», на основании которого была создана Временная комиссия по проверке судей.
Комиссия должна была состоять из 15 членов (назначаемых в равном количестве Верховным судом, Верховной Радой и от правительства Уполномоченным по вопросам борьбы с коррупцией) и функционировать только в течение года с момента образования. Проверка, осуществляемая Комиссией, должна была касаться случаев несоблюдения судейской присяги, в сфере нарушения, в частности, принципов объективности и беспристрастности принятия решений. С этой целью проверка должна была оставаться в процедурной плоскости, – в сфере процессуального и материального права.
Отчет по индивидуальной проверке должен был направляться в Высший судебный совет, который должен был принимать решения относительно дальнейшей судьбы данного судьи. Совет может оставить его в должности, склонить к уходу на пенсию или – в обоснованных случаях – инициировать прокурорское расследование. Впрочем, на практике Высший судебный совет не конституировался, поскольку органы, ответственные за назначение его членов, не выполнили требуемых формальностей (паралич принятия решений парламентом и президентом).
3. Общественный люстрационный комитет и его деятельность
26.02.2014 Арсений Яценюк, которому Верховная Рада поручила миссию создания правительства после бегства президента Януковича и распада правящей коалиции Партии регионов с коммунистами, назначил Егора Соболева, известного журналиста-следователя и одного из лидеров общественных протестов на Майдане, на должность председателя украинского Люстрационного комитета. Соболев был представлен общественности в тот же день вместе с другими членами нового правительства (Кабинета Министров) во время вече на киевском Майдане. В то же время Люстрационный комитет так и не получил какого-либо правительственного статуса (его функционирование не регулировалось законодательством), не получил финансирования на свою деятельность, а, следовательно, также формальной возможности работать. Возможно, это указывает на тот факт, что фактическое очищение власти не находилось среди первых пунктов в перечне приоритетов новой власти Украины.
Несмотря на отсутствие средств и юридического основания деятельности (имея де-факто всего лишь статус неформальной общественной организации), Люстрационный комитет, опираясь на привлечение общественных активистов, продолжал работать над распространением знаний о люстрации в обществе и осуществлением давления на политиков (часто в форме шумных манифестаций под Верховной Радой и возле зданий других органов власти). Комитет осуществлял разработку и внедрение люстрационных механизмов, а с начала апреля 2014 г. также начал работу над формированием единого компромиссного предложения закона о люстрации согласно просьбе председателя Верховного Совета Турчинова.
Люстрационный комитет состоит из работающих на общественных началах юристов, гражданских активистов и журналистов. Со временем он получил также поддержку группы украинских депутатов во главе с внефракционным депутатом Юрием Деревянко (избранным в парламент по одномандатному округу как представитель партии «Фронт перемен»). Пролюстрационную кампанию активно поддерживали разнообразные гражданские инициативы, в частности выходцы из общественного движения «Евромайдан» (также «Автомайдана», руководимого Сергеем Кобой), и неправительственные организации (в том числе Фундация «Открытый Диалог»). Силой Комитета, наряду с широкой поддержкой и личной популярностью его руководителя Соболевa, была также регулярная и интенсивная коммуникация с обществом, осуществляемая с использованием медиа-сообществ и пресс-брифингов, проводимых в Украинском медийном кризисном центре.
Комитет проводил пролюстрационные акции под девизом «Чистая власть». Имел региональных представителей в отдельных областях страны.
Члены и активисты Комитета неоднократно сталкивались с попытками оказания на них давления, призванного сорвать или ограничить их деятельность, – чаще всего в виде угроз в их адрес. 13.06.2014 так называемые «неизвестные» вломились в киевскую квартиру родителей жены Егора Соболева, главы Общественного люстрационного комитета. Злоумышленники оставили после себя выразительные следы своего присутствия в виде общего беспорядка и девастации имущества, но не взяли с собой ничего, не тронув даже ноутбук. По отношению к процессу люстрации и к самому Соболеву ведется также интенсивная, грубая и порочащая кампания, приписывающая главе Комитета русское происхождение, шпионаж в пользу России и целенаправленную разработку непригодных люстрационных решений с целью «разжигания вражды в обществе», провокации внутренних конфликтов и ослабления государства во время конфликта с Россией.
4. Закон «Об очищении власти»
12.06.2014 был опубликован первый законопроект о люстрации, разработанный Общественным люстрационным комитетом.
Первый унифицированный законопроект предполагал, в частности, что каждый государственный чиновник или кандидат на государственную должность должен проходить вариографические исследования (тест, проводимый с использованием детектора лжи). Подобно тому, как в парламентских проектах, решение комиссии принималось автоматически и не оставляло никаких возможностей обжалования решения в судебном порядке.
В результате дискуссии над проектом и критических замечаний, полученных от экспертов, как из Украины, так и из-за рубежа, текст проекта был изменен, а пункт о детекторе лжи, вызывавший наибольшие споры, был исключен.
Другой законопроект, предложенный Люстрационным комитетом и зарегистрированный 24.07.2014, стал политическим компромиссом между ожиданиями «Свободы», «Батькивщины» и «УДАРа», а рекомендации харьковской Группы защиты прав человека (постулировавшей ограничение круга чиновников, подвергаемых люстрации, и создание независимого люстрационного органа) не были учтены на этом этапе. Идея создания независимого от власти исполнительного органа, ответственного за проведение люстрации, по инициативе поддерживающих люстрацию парламентариев, была отброшена, с аргументом необходимости внесения изменений в Конституцию и необходимости привлечения значительных средств для страны, которая борется с тяжелым экономическим кризисом.
Ключевые положения этого законопроекта, принятого впоследствии Верховной Радой в первом чтении 14.08.2014, предусматривали:
- проведение проверки Национальным агентством по вопросам государственной службы, которое с 2011 года является независимым органом со специальным статусом. Образованное в 1994 году, агентство предназначено для поддержки государственной кадровой политики, а также реформ и постоянного повышения квалификации государственных чиновников; его руководитель назначается премьером и отчитывается перед ним;
- получение каждой единицей государственной администрации, в том числе органами местной администрации, задания создать собственную комиссию по проверке, а руководитель данного органа должен был контролировать проведение этого процесса; информация о проведенной проверке должна была размещаться на веб-сайте Национального агентства по вопросам государственной службы;
- проведение проверки по трем направлениям: 1) с точки зрения коррупционных практик во времена режима Виктора Януковича; 2) с учетом возможной деятельности против участников Евромайдана на рубеже 2013-2014 гг.; 3) принимая в расчет широко понимаемое сотрудничество с КГБ;
- в имущественном (антикоррупционном) аспекте – проведение люстрации, объемлющей комплексную проверку доходов лиц, подлежащих прохождению процесса, а также всех финансовых активов членов семьи первой и второй степени родства;
- возможность обжалования люстрационного заключения в административном суде.
Согласно регламенту Верховной Рады между голосованиями в первом и втором чтениях в течение двух недель можно вносить в законопроект возможные изменения. Каждая поправка может быть внесена одним из депутатов-инициаторов проекта, одним или более депутатами вообще, либо общественными комитетами, которые участвовали в разработке закона.
Общественные консультации, предназначенные для ознакомления с мнениями активистов и экспертов, были проведены дважды: 26.08.2014 и 02.09.2014.
Среди заявленных постулатов выделялись, прежде всего, ожидания упрощения процедуры проверки и повышения ее прозрачности, сокращения периода запрета выполнения государственных функций, а также, что самое существенное, – создания независимого органа, ответственного за проверку. Подробное обсуждение полученных рекомендаций, преследующих цель определения направлений модификации закона о люстрации, которые были разработаны международными экспертами, привлеченными Фундацией «Открытый Диалог», содержатся в приложении № 1 «Предложения по внесению изменений в Закон Украины «Об очищении власти», принятый в первом чтении 14.08.2014, и замечания к закону, принятому в целом» к данному отчету. Замечания украинских экспертов обсуждены в разделе «Расхождения».
16.09.2014 под огромным давлением со стороны общественности Верховная Рада окончательно проголосовала за принятие закона «Об очищении власти» в его третьем варианте (после многочисленных внесенных поправок). В течение дня осуществлялись попытки вынести закон на голосование четыре раза – при каждом голосовании не было кворума. Эффективной оказалась лишь пятая попытка, когда поздним вечером удалось внести закон в повестку дня заседания парламента и в течение десяти минут проголосовать за него. Параллельно весь день перед зданием Верховной Рады проходили массовые протесты, участники которых требовали принятия закона. С самого утра к зданию свозились шины, улица Грушевского была перекрыта. Накал протестов достиг апогея во второй половине дня, когда активисты подожгли собранные шины и затолкали в мусорный бак вышедшего из здания Рады депутата от Партии регионов Виталия Журавского, известного инициацией январских законов об уголовных санкциях в отношении протестующих на Майдане (так называемые «диктаторские законы»). Несмотря на принятие закона Радой, вплоть до 25.09.2014, когда он был опубликован на официальном сайте Верховной Рады, его окончательное содержание все время оставалось тайной для общественного мнения.
25.09.2014 Александр Турчинов, глава Верховной Рады, подписал закон и передал его на подпись президенту.
Согласно окончательной версии закона, люстрация в Украине должна базироваться на следующих принципах:
- процесс проверки будет контролироваться Министерством юстиции;
- руководитель каждой единицы государственной администрации будет ответственен за проведение проверки в своем учреждении;
- каждый кандидат на должность в государственной администрации, на которого распространяется закон, будет обязан заполнить люстрационную декларацию, в которой укажет источники своих доходов, а также ответит на другие предусмотренные законом вопросы, такие как активное участие в акциях против участников Евромайдана;
- предусмотрено образование Общественного люстрационного совета при Министерстве юстиции, задачей которого будет поддержка и контроль работы Министерства в сфере люстрации; в то же время закон не указывает точно орган, ответственный за учреждение, порядок создания и сферы ответственности Совета;
- перечень должностей, подлежащих люстрации, был ограничен тремя наивысшими ступенями государственных чиновников на всех уровнях государственной администрации, за исключением выборных должностей. Выборные должности, согласно отчету Совета Европы, который является дополнением к Резолюции 1096, и установившейся практике вынесения решений Европейским судом по правам человека, не должны подлежать люстрации, поскольку процедура выбора обществом определяет достаточное доверие. Однако в украинском политическом контексте, когда непрозрачное законодательство о выборах разрешает голосовать по партийным спискам (без голосования за конкретного кандидата в парламент), такое решение вызывает существенные предостережения.
5. Развитие событий после принятия закона Верховной Радой
После принятия закона и его подписания 25.09.2014 главой Верховной Рады он в соответствии с процедурой был направлен на подпись президенту Петру Порошенко, который по закону имеет на это 10 рабочих дней.
Несмотря на первоначальные возражения (президент утверждал, что люстрация является неуместным решением для Украины в условиях вооруженного конфликта, и вместо люстрации лучше ввести комплексные антикоррупционные механизмы), 09.10.2014 Петр Порошенко подписал закон. В среду, 15.10.2014 закон был опубликован в официальном печатном издании и в этот же день вступил в силу. Отсутствие даже минимального периода между опубликованием правового документа и вступлением его в силу, который позволяет подготовить государственные учреждения к внедрению его положений, явилось одной из причин для критики со стороны экспертов.
03.10.2014 г. подтвердилась информация о том, что Юлия Левочкина, депутат от Партии регионов (сестра главы Администрации президента Януковича, Сергея Левочкина), выполняющая от имени Верховной Рады функцию заместителя председателя мониторингового комитета Парламентской ассамблеи Совета Европы, направила закон «Об очищении власти» на экспертизу в Венецианскую комиссию (Европейская комиссия за демократию через право, которая является консультативным органом Совета Европы). Несмотря на то, что оценка Комиссии не влияет на национальное право, этот шаг вызвал шквал эмоций в Украине, где противники люстрации, объединившиеся вокруг отстраненной от власти политической среды (входившие в Партию регионов и Коммунистическую партию, а также часть независимых депутатов), использовали его в качестве основания утверждения, что закон несовместим с международным правом и будет отменен.
Фактически Венецианская комиссия сформирует группу экспертов, состоящую из специалистов в области конституционного и международного права, которая будет рассматривать закон с точки зрения его соответствия руководящим принципам европейского права с особым акцентом на Резолюцию 1096 (1996 г.), а также его логическую связанность и юридическое качество в целом.
Подписывая закон, президент Порошенко заверил, что в него будут внесены возможные изменения после получения рекомендаций Венецианской комиссии.
6. Разногласия и источники критики
Наряду с законом «О восстановлении доверия к судебной системе» закон «Об очищении власти» является вторым законом, наиболее подвергаемым нападкам со стороны оппозиции и кругов, связанных с бывшей Партией регионов. Политики и деятели, связанные с Оппозиционным блоком, берущим начало от Партии регионов (блок получил 9,43 % голосов на парламентских выборах 26.10.2014, а его главой ныне является Юрий Бойко, в прошлом вице-премьер и министр энергетики, который считается близким соратником свергнутого президента Януковича), активно действуют, чтобы парализовать два закона, заявляя об их обжаловании в Конституционном суде, а также ведут активное лоббирование в международных институциях, в частности, на форуме Европейского Союза, дабы убедить общество, что как сама идея люстрации, так и украинские люстрационные механизмы являются неправомерными.
Тем временем закон уже приносит первые результаты. Существует положение об отсутствии негативных последствий по отношению к лицам, которые по собственной инициативе оставят занимаемые ими должности. 08.10.2014 этим воспользовался и.о. министра экономики Анатолий Максюта. 16.10.2014, в первый день после вступления в силу закона о люстрации, премьер-министр Арсений Яценюк подписал соглашение на прекращение трудовых отношений с 39 лицами своей администрации.
Важна также критика в отношении принятого закона, основанная на существенных предпосылках. Она исходит в основном от группы экспертов и инициаторов процесса люстрации в Украине, изначально участвующих в работе люстрационного комитета Соболева, и ушедших позже в отставку в знак несогласия с выбранным направлением работы.
Один из наиболее критических анализов публикует Леонид Антоненко, известный украинский юрист, активно участвующий в деятельности рабочей группы при Министерстве юстиции по вопросам внедрения антикоррупционных реформ. Основное направление критики Антоненко основано на утверждении, что закон, вопреки декларируемым намерениям политиков и общественным ожиданиям, не наносит удар по самым крупным преступникам прежнего режима.
Другие существенные замечания Леонида Антоненко касаются отказа от создания центрального независимого органа, полностью отвечающего за люстрацию. Ее децентрализованный характер, а особенно тот факт, что руководитель каждого государственного учреждения отвечает за проведение люстрации как бы «у себя», может привести к далеко идущему субъективизму и создавать возможности для манипуляций. Это подтверждает громкое заявление Татьяны Чечетовой, главы Харьковского горсовета, о том, что она не видит в своем учреждении лиц, которые подпадали бы под действие этого закона35. Антоненко дополнительно обращает внимание на необходимость люстрации парламентариев и указывает на идеологический характер перечня бывших должностей, за пребывание на которых предусматривается негативное люстрационное заключение, отмечая, что такое решение должно быть связано каждый раз с конкретной виной, а не фактом самой принадлежности к определенному руководящему кругу.
Критические замечания также сделаны Максимом Черкасенко, также бывшим членом люстрационного комитета, который обращает внимание на факт, что закон в нынешней форме не соответствует нормам международного права. Так же, как и Антоненко, Черкасенко призывает к созданию независимой институции, которая бы проводила люстрацию организованно и централизованно, что в большей степени бы отвечало рекомендациям Совета Европы. Эксперт также подчеркивает, что особенное внимание следует уделить вопросу обеспечения надлежащей защиты частной жизни и избегания так называемой дикой люстрации.
Закон публично критикует также Евгений Захаров, директор Харьковской правозащитной группы и известный активист, поддерживающий акции протеста на Майдане. Главным аргументом Захарова является нарушение регламента Верховной Рады во время голосования по законопроекту. Кроме того он, как и прочие, обращает внимание на отказ от создания независимого органа, который занимался бы люстрацией, а также на нарушение частной жизни третьих лиц при проверке имущественного состояния очень широкого круга людей (однако намерением автора проекта было ограничение типичной для Украины ситуации, когда государственный чиновник переписывает имеющееся имущество на членов семьи). Захаров задает также вполне прагматичный вопрос о новых кандидатах на должности в государственных учреждениях (люстрация подразумевает настоятельную необходимость организации нового, эффективного процесса обучения высококвалифицированных государственных служащих).
Среда украинских экономистов заняла осторожную позицию по отношению к процессу внедрения закона. Экономисты (в частности в публикациях на страницах Forbes Ukraine) задают вопрос: согласно каким принципам будут подбираться лица на потенциально массово освобождаемые должности в течение короткого времени? При этом обращая внимание на необходимость проведения широкомасштабной реформы системы государственной службы.
По мнению Генерального прокурора Украины Виталия Яремы, закон нарушает Конституцию и вызовет огромное количество жалоб в Европейский суд по правам человека в Страсбурге, учитывая нарушение правила индивидуальной юридической ответственности. Стоит отметить, что в свете заявления, адресованного общественности, Генеральный прокурор не поддерживает люстрацию вообще, а в общественном сознании прокуратура и другие правоохранительные органы являются одними из самых коррумпированных структур в стране и, следовательно, препятствуют внедрению любых механизмов проверки.
7. Нынешнее состояние и перспективы
В настоящее время (состояние на 17.11.2014) Министерство юстиции готовится к внедрению этого закона, для чего необходимы разработка и принятие исполнительного документа, уточняющего процедурный порядок и компетенции отдельных внутренних структур, созданных специально для проведения процедуры люстрации в рамках ведомства. Готовящийся исполнительный документ должен также определить принципы функционирования Общественного люстрационного совета при Министерстве.
Люстрационное законодательство уже начало функционировать в практическом измерении, учитывая положение об автоматическом увольнении лиц, занимающих руководящие должности в органах государственной администрации и аппарате поддержания законности, если они хотя бы в течение года занимали должности в период осуществления власти президентом Виктором Януковичем и не уволились по собственному желанию. Реестр этих лиц доступен на официальном сайте Министерства юстиции. Общее число уволенных по состоянию на 12.11.2014 составило 350 человек.
Кроме того, СМИ постоянно сообщают о наиболее громких случаях люстрации высших чиновников.
Имеются также первые апелляции. Прокурор из города Сумы подал жалобу в административный суд, оспаривая собственную люстрацию и утверждая, что «не нарушал прав человека, не имеет ничего на совести и не понимает, почему теряет работу».
Освобожден от занимаемой должности, среди прочих, первый заместитель генерального прокурора Николай Голомша, который тоже незамедлительно обратился в суд; также отправлен в отставку вице-министр экономики Анатолий Сухомлин.
В связи с интерпретационными неясностями применения некоторых положений закона, Служба внешней разведки Украины как первое государственное учреждение обратилась в Конституционный Суд с просьбой об их интерпретации. А генеральный прокурор заявил об обжаловании всего закона, как противоречащего Конституции (однако до настоящего времени обжалование так и не осуществилось). Подобные заявления появились также со стороны части судейской среды (украинское законодательство предусматривает такую возможность для судей судов наивысшего уровня).
В данный момент ключевое значение для дальнейшего развития люстрационного процесса в Украине будет иметь готовящееся распоряжение Министра юстиции, уточняющее функционирование проверочных процедур, оценка и рекомендации Венецианской комиссии и их восприятие национальной спецификой, а также позиция президента, нового правительства и парламентского большинства по отношению к возможным поправкам к закону. Существенными будут также решения Конституционного суда, особенно после возможного поступления обещанных жалоб.
В дальнейшей перспективе большое значение будет иметь также практика вынесения решений Европейским судом по правам человека в Страсбурге в случае предъявления иска Украине лицами, считающими себя жертвами люстрационного процесса.
С точки зрения международной поддержки, международное сообщество должно оставаться активным наблюдателем имплементации люстрационного процесса в Украине. Один из постулатов предполагал даже участие международных наблюдателей в процессе люстрации при учреждениях, ведущих и контролирующих проверку по образцу наблюдателей-членов наблюдательных миссий на выборах. По идее, это должно было повысить их достоверность и уровень прозрачности путем минимизации подозрений в злоупотреблении проверкой как инструментом борьбы с политическими противниками.
Похожую, контролирующую роль эффективно выполняет гражданское общество, дальнейшее развитие которого требует формирования компетенции лидеров и поддержки в финансовом аспекте. Критическим пространством будет также подготовка новых кадров для нужд государственной службы в виде курсов, семинаров, зарубежных стипендий и учебных визитов и т.д., но прежде всего, – современной институциализированной системы обучения, центром которой должна случиться реформированная Высшая школа государственной службы. В этой области целесообразным представляется использование опыта таких стран, как Франция (École nationale d’administration – Национальная школа администрации) или Польша (Krajowa Szkoła Administracji Publicznej – Национальная школа государственной администрации).
8. Деятельность фундации «Открытый Диалог»
С марта 2014 г. Фундация «Открытый Диалог» активно поддерживает Люстрационный комитет экспертизами, а также информационными действиями в контексте люстрации, осуществляемыми за пределами Украины. Мы организовали или были соорганизаторами нескольких тематических конференций и учебных визитов в организации, которые занимаются люстрацией, исторической памятью, борьбой с коррупцией и организованной преступностью, а также государственной безопасностью в странах ЕС, которые с 1989 года проходили трансформацию системы. Фундация организовала также несколько информационных встреч для местных сообществ Западной и Южной Украины, посвященных идее люстрации и польскому люстрационному опыту.
01.04.2014 в отеле «Казацкий» в Киеве была проведена первая, посвященная люстрации международная конференция «Люстрация: решения для Украины», которая собрала украинских политиков, юристов, журналистов и гражданских активистов. Дискуссии на внутриукраинской почве сопровождались выступлениями зарубежных экспертов (среди которых многие занимаются широко понимаемой люстрационной проблематикой профессионально) из Польши, Чехии, Грузии, Эстонии и Литвы, которые представили люстрационные механизмы, функционирующие в отдельных странах. Присутствовал также эксперт из Словении, который на ее примере указывал на серьезные опасности, ожидающие Украину в случае непроведения люстрации.
В мае-июне 2014 г. был организован цикл учебных визитов с участием председателя Общественного люстрационного комитета Егора Соболева, который по приглашению Фундации посетил Париж, где концепция люстрации в Украине была представлена, в частности, французским парламентариям. Егор Соболев также посетил Европарламент в Брюсселе, Совет Европы в Страсбурге и Прагу, где состоялась встреча с д-ром Павлом Жачеком, создателем и первым председателем чешского Института исследования тоталитарных режимов, а также с Петрушкой Сустровой, чехословацкой диссиденткой и соавтором чешского люстрационного закона, ответственной впоследствии от имени Министерства внутренних дел за раскрытие деятельности служб безопасности в период коммунизма.
В июне 2014 г. по приглашению председателя польского Института национальной памяти в сотрудничестве с Фундацией состоялся цикл встреч в Варшаве, в частности, с руководством ИНП и Люстрационного бюро ИНП, Генпрокуратурой, Центральным антикоррупционным бюро, а также с независимыми экспертами.
Результатом учебных визитов стали некоторые из решений и механизмов проверок, вошедших уже в первый законопроект, подготовленный Люстрационным комитетом с использованием зарубежного опыта. Фундация перевела его на восемь европейских языков.
Кроме того, заключения и экспертизы авторства зарубежных специалистов регулярно собирались координаторами Фундации и после обработки передавались Люстрационному комитету, депутатам Верховной Рады и другим заинтересованным сторонам. Это в значительной степени способствовало повышению прозрачности законопроектов.
Результаты работ команды экспертов были представлены на пресс-конференции 22.08.2014 в форме списка рекомендаций, которые следовало бы учесть в дальнейших работах над законом, чтобы он в полной мере отвечал требованиям международного права и рекомендациям Совета Европы (по мнению многих экспертов, в нынешнем виде закон может быть подвергнут критике).
11.09.2014 вместе с USAID FAIR Justice Project была организована следующая конференция «Люстрация: зарубежный опыт и перспективы в Украине», преследующая цель расширения обмена знаниями между специалистами, заангажированными в законодательный процесс, и зарубежными экспертами, а также подведения итогов прежних украинских работ по люстрации.
9. Выводы
Результат активности Общественного люстрационного комитета с марта по сентябрь 2014 г. можно считать огромным политическим успехом. Люстрация в Украине прошла по законодательным тропкам путь от общественного постулата до воплощения в жизнь и начала давать первые результаты в виде многочисленных отставок, предположительно наиболее коррумпированных государственных чиновников. Эффективное воздействие на сопротивляющиеся реальному принятию закона политические элиты стало возможным, в том числе благодаря использованию значительного общественного давления путем организации манифестаций под Верховной Радой. Мобилизация общественности использовалась в качестве инструмента ускорения отставок, а также инициирования служебных и прокурорских расследований в отношении некоторых, наиболее одиозных и скомпрометировавших себя чиновников, связанных с предыдущим режимом, в том числе и на местном уровне.
Следует напомнить, что на начальном этапе в Верховной Раде сосуществовало шесть различных взаимоисключающих законопроектов, разработанных несколькими конфликтующими между собой группировками, при этом разделились не только политические партии, но и экспертная среда. Также ни президент Порошенко (придерживающийся позиции, что оптимальной формой люстрации являются выборы), ни премьер Яценюк изначально не принадлежали к числу сторонников люстрации. Между тем, в настоящее время люстрация является одним из главных пунктов программ большинства политических партий, представленных в парламенте после выборов (октябрь 2014 г.)
Наибольшим недостатком люстрации в Украине можно считать сам закон. К сожалению, многие рекомендации международных экспертов не были приняты во внимание, а сам закон «Об очищении власти», по нашему мнению, должен быть существенно изменен, особенно в части обеспечения индивидуальной ответственности в люстрационном процессе, а также относительно создания учрежденного для этого независимого органа. При этом вопрос необходимости изменения конституции, как обязательного условия для этого, хоть и остается дискуссионным, однако наверняка существенным образом ограничивает шансы на это.
Тем не менее, содержание закона было предметом бесчисленных переговоров между политическими группами и многочисленными фракциями внутри них не только с целью получения поддержки парламентского большинства, но даже и для обеспечения кворума при голосовании, что является обычной практикой в украинском парламенте. Поскольку люстрация по самой своей сути накладывает дополнительные ограничения и наносит ущерб интересам значительной части политического класса, то принятие закона тогдашним парламентом было возможно только в результате далеко идущего компромисса. Это привело, среди прочего, к тому, что его действие не распространяется на депутатов.
Читать также: