Этот анализ был создан для того, чтобы представить текущее состояние люстрации в Украине и отразить ее внедрения и совершенствования. Это совместная работа Фундации «Открытый Диалог» и Общественного люстрационного комитета. Данный программный документ был представлен в рамках информационных материалов во время переговоров украинской делегации с Венецианской комиссией в Страсбурге 29.05.2015.
С текстом закона и отчетом о законодательных работах, проведенных до 16.10.2014, можно ознакомиться здесь: ru.odfoundation.eu. Широкий социально-политический контекст закона и обоснование его динамики обсуждается в указанном отчете.
1. Предложенный график люстрации
Согласно плану, утвержденному Кабинетом Министров, который рассчитан на реализацию в течение 2 лет, чиновники подлежат поэтапной люстрации: от высшего руководства до чиновников органов местного самоуправления. С марта по май продолжается третья волна люстрации. С планом можно ознакомиться по следующей ссылке: zakon.rada.gov.ua. Дополнительно план был подготовлен Общественным люстрационным комитетом в виде инфографики: lku.org.ua. Около миллиона должностей подлежат данному процессу.
2. Проблемы реализации
2.1. Общий обзор проблем, возникших в ходе реализации закона
Акты нарушения закона регистрировались в каждом государственном учреждении; одни намеренно избегают увольнения должностных лиц, другие не публикуют заявления, декларации или результаты люстрации вовремя, не предоставляют информацию об имуществе членов своей семьи, и тому подобное.
По информации Департамента люстрации, бывают случаи, когда ГНС закрывает глаза на несоответствие между декларируемой и имеющейся собственностью чиновников, в то время как других необоснованно увольняет.
Министерство внутренних дел является ограниченной и наиболее запущенной структурой. Кроме того, руководство до сих пор не уволило лиц, подлежащих люстрации на первом этапе процедуры, которая должна была закончиться в феврале 2015 года. До недавнего времени на их сайте не было опубликовано никакой информации о процессе люстрации.
Весьма непонятная ситуация складывается вокруг Государственной налоговой службы (ГНС). По информации Департамента люстрации при Министерстве юстиции, бывают случаи, когда ГНС закрывает глаза на несоответствие между декларируемой и имеющейся собственностью чиновников, в то время как других необоснованно увольняет. Отвечая на запросы, ГНС указывает, например, что конкретное лицо было уволено, но проверка информации доказывает, что этот человек, якобы уволен, был просто переведен в другое структурное подразделение в рамках одного и того же органа.
Во время пребывания в должности бывшего генерального прокурора Виталия Яремы, именно прокуратура была крупнейшим диверсантом выполнения Закона Украины «Об очистке органов власти». Несколько улучшилась ситуация в Генеральной прокуратуре после увольнения Виталия Яремы. Положительным моментом, в частности, стало появление в должности заместителя Генерального прокурора Грузии Давида Сакварелидзе, который отвечает за кадровую политику. В ответ на запрос Общественного люстрационного комитета он дал исчерпывающий ответ на 73 страницах, что помогло активистам определить среди руководства четыре человека, которые должны были быть уволены. После сообщения в отношении этих лиц, двое из них были немедленно уволены. Однако двое других, до сих пор занимают свои должности по неизвестным причинам.
Администрация Президента демонстрирует непоследовательность. Несмотря на то, что Кабинет Министров Украины 16.10. 2014 направил Президенту рекомендацию освободить от должности председателя Кировоградской областной государственной администрации Сергея Кузьменко, господин Президент пренебрег прямым положением Закона. Более того, в ответ на один из запросов о том, почему это лицо не было освобождено от занимаемой должности, Общественный совет по вопросам люстрации при Министерстве юстиции, созданный в соответствии с Законом, получил исчерпывающий ответ, подтверждающий, что данное лицо подпадает под критерии Закона и подлежит увольнению, а администрация уже подготовила приказ об увольнении, но, по каким-то причинам, Президент не смог его подписать в течение последнего полугодия.
Другой показательный пример – заместитель главы Администрации Президента Украины Алексей Днепров, который до назначения на нынешнюю должность работал заместителем Министра образования, молодежи и спорта Украины во время правления В. Януковича и неоднократно становился объектом коррупционных скандалов. Президент просто не имел права назначать его на должность в Администрации Президента Украины, поскольку на Днепрова распространяются положения Закона.
Хотя Кабинет Министров является, пожалуй, единственным государственным органом, который своевременно опубликовал заявления, декларации и выводы о процессе люстрации, он также пренебрегает своими обязанностями при увольнении некоторых должностных лиц, подпадающих под действие Закона.
2.2 Примеры саботажа Закона
Как правило, чтобы избежать люстрации чиновники используют такие общие схемы:
- Получение статуса участника АТО, не являясь при этом участником на самом деле;
- Перевод на должности с более низким статусом на период люстрации;
- Перенос даты начала процесса люстрации.
Авторы больше внимания уделяют ситуации в МВД. В последнее время, в рамках известной кампании в СМИ, некоторые лица уволились из высших государственных должностей в МВД, а именно: заместитель министра внутренних дел Виталий Сакал, который подпадает под действие закона о люстрации, заместитель министра внутренних дел Сергей Чеботарь и и.о. начальника ГАИ Александр Ершов, который владел незадекларированными активами.
Несмотря на многочисленные запросы Общественного люстрационного комитета и общественную кампанию с требованием их уволить, чиновники остались на своих должностях, а руководство МВД полностью проигнорировало эти факты. Только после того, как были опубликованы несколько скандальных журналистских расследований, проведенных членами Общественного совета по вопросам люстрации при Министерстве юстиции, а в парламенте было зарегистрировано постановление Егора Соболева об увольнении Министра внутренних дел Авакова, ситуация окончательно разрешилась.
Сотрудники МВД, которые отвечают критериям люстрации, все же остаются на своих постах. Среди них, например, Александр Терещук, глава МВД Украины в Киеве, который помимо критериев люстрации гонялся за активистами во время Евромайдана.
Как уже отмечалось, МВД является наиболее конфиденциальной структурой и не дает ответов на запросы, а только направляет выдержки; не публикует достаточно информации в Интернете и вообще не сотрудничает с общественностью.
3. Судебная власть в отношении люстрации в Украине
Существует сложная процедура, связанная с избранием и освобождением от должности судей. Закон «Об очистке власти» не меняет процедуру увольнения судей с должности, а лишь добавляет два критерия: выносил ли судья незаконные решения во время Евромайдан и было ли его фактическое имущество приобретено легально. Этот процесс предусмотрен такими судебными органами: Высшей квалификационной комиссией судей, Высшим советом юстиции, а также парламентом и Президентом.
Этот процесс предусмотрен такими судебными органами:
- Высококвалифицированная комиссия судей
- Высший совет юстиции
- парламент
- Президент
01.12.2014 стартовала люстрация работников Государственной судебной администрации и руководителей региональных отделений ГСА Украины. Проверка судей на соответствие критериям люстрации займет весь год – с декабря 2014 по декабрь 2015 года (в течение этого периода сами судьи должны решить, когда они будут проходить проверку). До сих пор ни один судья не был уволен в связи с ослаблением работы Высшего совета юстиции. В Украине почти 9000 судей подлежат проверке на предмет наличия нелегального имущества, работа более 300 судей при вынесении приговоров по делам активистов Евромайдана подлежит пересмотру.
Показателем неподготовленности судов к люстрации является тот факт, что по предложению народных депутатов от «Оппозиционного блока» и Верховного суда 16.04.2015 Конституционный суд Украины рассмотрел дело о соответствии Закона Украины «Об очистке власти» Конституции Украины.
Но проблема в том, что Украина не доверяет КСУ, поскольку 8 из 17 действующих членов – те же судьи, которые в 2010 году позволили Януковичу узурпировать власть, отменив Конституцию 2004 года. Эти судьи также участвовали в принятии ряда решений, которые сейчас расследуются в уголовном процессе в Генеральной прокуратуре и Службе безопасности Украины.
С прошлого года проводится широкомасштабная кампания по дискредитации закона «Об очистке власти», в которой судьи играют важную роль.
Некоторые судьи отказываются давать согласие на проведение люстрационной проверки, которая в соответствии с Законом «Об очистке власти» является основанием для увольнения. В настоящее время в списке тех, кто отказался быть субъектом люстрации, 44 фамилии, в частности: в Луганской области – 24 судьи; на втором месте: в Донецкой области – 13 судей. В Одесской области от люстрации отказались 4 судей, в Киеве – 3.
Более подробный пример противопоставления закона можно наблюдать в позиции Киевского апелляционного суда, где 16 судей открыто отказались сообщить об имуществе и средствах, принадлежащих их семьям. В разделе о семейном имуществе судья Александр Беспалов написал: «Информация не предоставлена». Другой судья, Елена Ганичко, отказалась уточнить, сколько денег находится на счету у ее мужа, адвоката Игоря Парубоцкого. При этом номера его телефонов появляются в различных рекламных объявлениях – он продает свой Porsche Cayenne и свой дом – по 300 000 долларов.
4. Роль общества и его отношение к Закону
В Украине принято считать, что люстрация происходит усилиями общества и небольшой группы политиков, которые заняли должности после Евромайдана. Причина в том, что Закон разработан общественными активистами и организациями, и принят парламентом под большим давлением украинцев по всей стране. Кроме того, после принятия Закона значительную роль в мониторинге его реализации сыграла общественность и небольшое количество представителей власти, которые были назначены на свои должности после Евромайдана. Среди таких представителей власти, например, соучредители Комитета гражданской люстрации и соавторы Закона «Об очистке власти» Егор Соболев, ныне народный депутат, председатель Комитета по вопросам борьбы с коррупцией, и Татьяна Козаченко, директор Департамента по вопросам люстрации Министерства юстиции.
Общественный люстрационный комитет опубликовал результаты своего анализа, согласно которым крупнейшим диверсантом люстрации была Генеральная прокуратура.
В январе 2015 года Общественный люстрационный комитет опубликовал результаты своего анализа, согласно которым Генеральная прокуратура была крупнейшим диверсантом люстрации. Депутат Егор Соболев инициировал сбор подписей за отставку Генерального прокурора Виталия Яремы, в результате чего он был отстранен от должности. После смены руководства в ГПУ люстрация в ведомстве стала осуществляться гораздо прозрачнее. В феврале Общественный люстрационный комитет опубликовал список ТОП-50 должностных лиц, которые будут освобождены на основании люстрации. Это те должностные лица, на которых непосредственно распространяются положения закона, но которые либо все еще остаются на своих должностях, или должны были быть освобождены не позднее конца апреля. К настоящему времени более половины из перечисленных лиц были уволены. В частности, под давлением общественности некоторые должностные лица были уволены или ушли в отставку.
В списке:
- Виталий Ярема (Генеральный прокурор Украины);
- Олег Бачун (заместитель Генерального прокурора Украины).
- Анатолий Даниленко (заместитель Генерального прокурора Украины)
- Дмитрий Исаенко (заместитель Министра регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины)
- Николай Франтовский (прокурор Донецкой области)
- Александр Ершов (и.о. начальника ГАИ)
- Виталий Сакал (заместитель Министра внутренних дел)
- Сергей Юлдашев (прокурор г. Киева)
- Александр Полежаев (прокурор г. Запорожье)
- Анатолий Бойко (первый заместитель председателя Государственной службы чрезвычайных ситуаций Украины)
- Николай Франтовский (прокурор г. Донецка)
- Дмитрий Кравченко (заместитель председателя Госкомитета по телевидению и радиовещанию)
- Игорь Миронюк (заместитель председателя Фонда государственного имущества).
Представители Общественного люстрационного комитета также встречались с Венецианской комиссией и входили в рабочую группу по подготовке поправок к закону. В апреле активисты Общественного люстрационного комитета инициировали дело судей Конституционного суда, которые вместе с экс-президентом Виктором Януковичем участвовали в преступном сговоре, что привело к трагическим событиям в Украине. В день рассмотрения Конституционным судом Закона «О люстрации государственных структур» активисты провели большой митинг у стен Конституционного суда с требованием запретить 8 из 17 судей, в отношении которых возбуждено уголовное дело, принимать участие в рассмотрении Закона.
В апреле Общественный люстрационный комитет открыл собственный люстрационный реестр: список лиц, которым запрещено занимать государственные должности в течение 10 лет. Цель Реестра – предотвратить повторное назначение тех должностных лиц, на которых распространяются положения Закона, но которые не были включены в официальный реестр Министерства юстиции. Этот реестр стал основным источником информации о должностных лицах, желающих избежать люстрации.
5. Предлагаемые изменения в законе
В январе 2015 года была создана рабочая группа по совершенствованию законодательства. В нее вошли депутаты, адвокаты, общественные деятели и представители Министерства юстиции. В начале февраля, когда Украину посетил председатель Венецианской комиссии Джанни Букиккио, были проведены соответствующие консультации и переговоры. 19.03.2015 украинская делегация провела встречу с представителями Венецианской комиссии по совершенствованию Закона Украины «Об очистке власти»
По результатам консультаций рабочая группа работала над следующими изменениями в законе:
- гармонизация положений двух законов – Закона «О восстановлении доверия к судебной власти» и Закона «Об очистке власти»;
- создание новой организации, которая будет осуществлять надзор за люстрацией в Украине и контроль за ее реализацией с более широким кругом полных полномочий;
- расширение круга лиц, которые будут подлежать проверке, в частности, должностных лиц, занимающих выборные должности; информирование избирателей о том, какие должностные лица подлежат запретам на люстрацию;
- повышение ответственности за нарушение Закона Украины «О люстрации государственных структур» как путем применения люстрационных запретов, так и путем привлечения к уголовной ответственности на основаниях, предусмотренных законом.
Предложенные изменения непосредственно касаются указанных проблем и, как ожидается, улучшат ситуацию с его реализацией. Поправки уже зарегистрированы в парламенте, с ними можно ознакомиться здесь: w1.c1.rada.gov.ua.
Авторы отмечают прогресс в работе над законом, в частности, более слаженное сотрудничество между различными представителями органов, которые реализуют, или же подвергаются люстрации, например, ГНС и МВД.
В целом авторы видят необходимость в поддержке со стороны экспертов ЕС и органов власти с точки зрения качественного консультирования и дружественного надзора за реформами в Украине. Второго шанса для Украины не будет. Этот закон, хотя он пока несовершенен, поможет разрушить старые схемы и отделить государство от его прошлого.
По вопросам статуса реализации закона, проблем, анализа и конкретных данных обращайтесь к Александре Дрик, Комитет гражданской люстрации: [email protected], [email protected].
По вопросам законодательных и юридических дискуссий обращайтесь к Агнешке Пясецкой, координатору проектов Фундации «Открытый Диалог»: [email protected].
