Создание Единого накопительного пенсионного фонда в Казахстане официально направлено на улучшение состояния пенсионной системы. Однако такая реформа в сумме с национализацией частных накопительных фондов сконцентрирует большую часть обязательных и добровольных пенсионных накоплений в руках государства. Эксперты опасаются негативных последствий реформы как для вкладчиков, так и инвесторов.
Создание Единого накопительного пенсионного фонда
24.04.2013 Мажилис (нижняя палата Парламента) одобрил во втором чтении проект Закона «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан». Реформа предусматривает поэтапное в течение 10 лет повышение пенсионного возраста для женщин и создание единого накопительного пенсионного фонда (ЕНПФ), который будет создан на основе Государственного накопительного пенсионного фонда (ГНПФ). Резко негативная реакция казахстанского населения на проводимые реформы спровоцировала активное обсуждение противоречивого законопроекта в парламенте. Более того, казахстанские СМИ сообщают о том, что ходят слухи о возможной отсрочке реформы на 4 года.
Законопроект был разработан по инициативе Президента РК Нурсултана Назарбаева 23.01.2013 на расширенном заседании Правительства. Нурсултан Назарбаев поручил Премьер-министру Серику Ахметову и главе Нацбанка Григорию Марченко создать ЕНПФ посредством передачи счетов всех частных накопительных пенсионных фондов (НПФ) новосозданной структуре. По словам Нурсултана Назарбаева, консолидация управления пенсионными активами позволит эффективнее и безопаснее распределять доходы граждан, в том числе на кредитование реальной экономики, развитие индустриализации и предпринимательства.
Министр труда и социальной политики РК Серик Абденов заявил, что финансы из ЕНПФ будут инвестированы в инфраструктурные проекты, а также в развитие малого и среднего бизнеса в рамках государственной программы «Дорожная карта бизнеса – 2020». Согласно программе, новые бизнесс-инициативы будут поддерживаться в виде субсидирования государством процентной ставки по кредитам банков для реализации проектов, а также частичного гарантирования по кредитам.
Правительство РК планирует аккумулировать все накопленные пенсионные средства в едином фонде до 01.07.2013. Согласно законопроекту, акционером ЕНПФ будет правительство РК. Это будет единственная организация, привлекающая обязательные пенсионные взносы. Кроме того, ЕНПФ будет вести добровольные индивидуальные пенсионные счета. Средства будут храниться в Нацбанке, который выступит как банк-кастодиан. Нацбанк будет осуществлять размещение и управление активами ЕНПФ согласно инвестиционной стратегии, которая будет утверждаться Советом по управлению пенсионными активами ЕНПФ. Президент РК будет утверждать персональный состав Совета, осуществляющего консультативно-совещательную функцию.
На 01.01.2013 в Казахстане действовало 10 частных НПФ и один государственный, сумма сбережений которых составляет 3,188 трлн. тенге (16,3 млрд. евро). По данным комитета по контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций Нацбанка, на 01.01.2013 в Казахстане насчитывалось почти 8,4 млн. вкладчиков НПФ, то есть практически каждый второй казахстанец.
Национализация пенсионных накоплений
Правительство считает, что ЕНПФ облегчит административное управление активами, минимизирует риски и станет гарантией сохранности пенсионных накоплений. Как гарант минимальной пенсии, государство говорит о своем праве изменять пенсионную систему. Одним из главных аргументов правительства за создание ЕНПФ является неэффективное управление вкладами, на которые отрицательно влияет инфляция. Одновременно, руководители частных НПФ указывают на отсутствие законных механизмов для вложения пенсионных активов в выгодные ценные бумаги.
Законопроект о создании ЕНПФ предусматривает, что частные НПФ смогут продолжать свою деятельность как управляющие инвестиционным портфелем или как добровольные НПФ. Однако устанавливается опосредованный контроль государства над крупнейшими по количеству активов частными НПФ. Такую политику в Казахстане Reuters называет национализацией.
04.03.2013 Кабинет Министров РК постановил государственному Фонду национального благосостояния «Самрук-Казына» посредством приобретения акций стать акционером трех частных накопительных пенсионных фондов: НПФ Народного банка Казахстана, Грантум (Казкоммерцбанк) и Урал Умит (БТА Банк). Народному банку за его НПФ предлагается пакет акций БТА Банка (97%). Чтобы получить НПФ Казкоммерцбанка, ФНБ «Самрук-Казына» готов выйти из состава его капитала (сейчас ФНБ «Самрук-Казына» принадлежит 18,3% Казкоммерцбанка). По размеру активов НПФ Народного банка Казахстана занимает 1 место, Государственный накопительный пенсионный фонд – 2 место; УралУмит – 3 место, Грантум – 4 место. Таким образом, после всех финансовых операций большая часть добровольных пенсионных накоплений граждан также будет под контролем правительства.
В европейской практике есть примеры создания единых государственных пенсионных фондов в период кризиса. Так, в Норвегии в 2006 году нефтяной фонд был переименован в пенсионный. Фонд наполняется за счет налогов нефтяной промышленности. В 2010 году в Венгрии вследствие глобального финансового кризиса были национализированы пенсионные накопления. Граждане могли оставаться в частных фондах, но в этом случае они лишались права на обязательную государственную пенсию. Однако в этом случае государство не входило в капитал самих частных пенсионных фондов. Кроме того, сегодня такая практика непопулярна. В марте 2013 Евросоюз посчитал недопустимой национализацию пенсионного фонда в Кипре, не смотря на кризисную ситуацию.
Пенсионная реформа – угроза рыночным условиям в Казахстане?
Проект закона «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» разрабатывался без широкого обсуждения в обществе. Для сравнения, в Канаде и странах ЕС проводились обширные общественные слушания относительно реформирования пенсионной системы. В Казахстане, когда законопроект уже был подготовлен, представители власти выезжали в регионы на встречи с населением, агитируя в поддержку пенсионной реформы. При этом критика и предложения от представителей общественности были проигнорированы. Вместе с тем, в городе Уральске (Западно-Казахстанская область) местные органы власти запретили провести 27.04.2013 митинг против пенсионной реформы. По данным некоторых исследований, 70% казахстанцев не поддерживает государственную инициативу, считая, что новая пенсионная система не будет эффективней.
Следует учесть и то, что доходность частных НПФ (от 3,5% до 7,5%) выше Государственного НПФ (3,93%). В связи с законопроектом Нацбанк уже ограничил инвестиционные возможности НПФ, снизив их доходность. Кроме того, пенсионные накопления граждан будут инвестированы в инфраструктурные проекты. Однако известно, что доходность от инфраструктурных проектов мала, и их реализация требует качественного контроля. Более того, Казахстане есть опыт неудачного инвестирования в инфраструктурный проект в виде железной дороги Шар – Усть-Каменогорск, когда в строительство было вложено более 24 млрд. тенге (122,2 млн. евро) пенсионных средств. Работы были начаты в 2005 году, однако дорога до сих пор находится в недостроенном состоянии.
Наличие в государстве единственного пенсионного фонда увеличивает возможности для коррупции и злоупотреблений, так как движение средств будет контролироваться только государством – монополистом в этой сфере. По данным международной организации по борьбе с коррупцией Transparency International, в 2012 году Казахстан занял 133 место в Индексе восприятия коррупции (из 176 стран).
Вызывает опасение решение о вхождении ФНБ «Самрук-Казына» в капиталы крупнейших частных НПФ. Эксперты указывают на рост внебалансовых обязательств дочерних организаций Нацфонда, а также на неконтролированность его денежных потоков. Например, в ФНБ «Самрук-Казына» так и не вернулись 10 млрд. долл., выделенные на восстановление банковского сектора. Известны факты масштабной коррупции на предприятиях ФНБ «Самрук-Казына». К примеру, в «Макатском локомотиворемонтном депо» за несколько лет было похищено 120 млн. тенге. Кроме того, нарушение социальных прав со стороны ФНБ «Самрук-Казына» стало одной из причин самой длительной в истории Казахстана мирной забастовки работников нефтедобывающего сектора в Жанаозене, которая длилась с 11.05.2011 по 17.12.2011. Полиция открыла огонь по демонстрантам 16.12.2011, в результате чего только по официальным данным погибли 17 человек. Большинство бастующих нефтяников являлись работниками компаний Каражанбасмунай и ОзенМунайГаз, которыми владеет ФНБ «Самрук-Казына». За участия в забастовках летом 2011 г было уволено около 2000 нефтяников из компаний. 07.09.2011 тогдашний Председатель правления АО «Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына», зять Президента Тимур Кулибаев заявил, что принимать обратно бастующих не будут, потому что «они нарушили трудовое законодательство». После Жаозенской трагедии, 22.12.2011.Нурсултан Назарбаев заявил, что отправил Тимура Кулибаева в отставку.
Эксперты отмечают, что частные НПФ принимают активное участие в процессах на рынках ценных бумаг. В частности они пополняют бюджет страны, покупая государственные ценные бумаги. Их деятельность создает конкуренцию на рынке ценных бумаг, обеспечивая ликвидность и справедливую оценку ценных бумаг. Критики реформы опасаются, что создание ЕНПФ может спровоцировать на рынке зависимость от инвестора-монополиста, повысить уровень коррупционных сделок при операциях с ценными бумагами. ЕНПФ будет инвестировать в инфраструктурные проекты, соответственно, будет меньше вкладывать в частные ценные бумаги. Это приведет к уменьшению количества ценных бумаг, в которые смогут вкладывать средства международные инвесторы. От такой политики пострадают и казахстанские компании, которые не смогут инвестировать в новые проекты, так как потеряют доступ к дешевому фондированию.
Специалисты также отмечают множество других негативов новой пенсионной системы, например, нарушение прав вкладчиков, отсутствие конкуренции, ограничение частного предпринимательства, нарушение прав частного бизнеса, доказанная на практике неэффективность государственного менеджмента, увольнение от 12 до 20 тысяч работников частных НПФ.
Распространено мнение, что пенсионная реформа может снизить инвестиционную привлекательность Казахстана. Айдар Алибаев, президент Ассоциации пенсионных фондов, утверждает, что правительство, объединяя пенсионные фонды в один, демонстрирует пренебрежительное отношение к инвесторам. Государство показывает, что может сломить любой частный бизнес. По мнению Алибаева, это приведет к подорожанию зарубежных заимствований.
13.02.2013 инвестиционный банк Visor Сapital заявил, что вследствие пенсионной реформы международные инвесторы не смогут чувствовать себя уверенно на непредвиденном казахстанском рынке: «Однозначно, все иностранные инвесторы и международные наблюдатели посчитают такое развитие как ухудшение рыночных условий в Казахстане».
Создание единого пенсионного фонда является достаточно распространенной практикой борьбы с последствиями финансовых кризисов. Казахстанской спецификой является то, что во власти государства оказываются не только обязательные (в виде ЕНПФ), но и добровольные пенсионные отчисления, так как государственному ФНБ «Самрук-Казына» разрешено войти в капиталы крупнейших частных НПФ. Сам ФНБ «Самрук-Казына» также известен коррупционными скандалами, отмыванием денежных средств со стороны руководства и провоцированием социальных конфликтов в Мангистаусской области, в частности в г. Жанаозен в 2011 г. Не смотря на неодобрение со стороны общественности и критику экспертов, правительство проводит политику монополизации пенсионных активов. Главными противниками и слабыми местами реформы будут также создание среды для расширения коррупционных сделок, монополизация рынка и ухудшение рыночных условий для инвесторов. Как результат, последствия могут негативно отразиться на доходности пенсионных накоплений и конкуренции на рынке ценных бумаг.